完善能耗雙控制度 助力實現碳達峰碳中和目標
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之一
國家發展改革委能源研究所 孫穎 谷立靜
一、做好能耗雙控工作對實現碳達峰碳中和具有重要意義
能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大頭。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。
持續提高能源利用效率有利于降低經濟社會發展對能源和碳排放增長的依賴。能源是經濟社會發展的重要物質支撐，要實現碳達峰，必須實現經濟社會發展與碳排放增長逐步“脫鉤”，提高能效正是實現“脫鉤”的重要舉措，國際能源署也將節能和提高能效視為全球能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。我國自“十一五”開始將單位GDP能耗降低作為經濟社會發展的重要約束性指標之一，三個五年規劃期以來，在該指標的引領和倒逼下，我國大力推進產業結構調整，淘汰落后工藝設備，實施重點節能工程，推廣節能技術產品，能源利用效率持續提升，碳排放強度不斷降低，單位GDP能耗強度累計下降42%以上，單位GDP碳排放強度累計下降48%以上，以能源消費年均4.3%的增速支撐了國民經濟年均8.3%的增長，能源消費彈性系數從“十五”時期的1.25下降到“十三五”時期的0.49，經濟社會發展對能源和碳排放增長的依賴大幅降低，發展質量顯著提升。
合理控制能源消費總量有利于推動碳達峰碳中和目標實現。上世紀90年代以來，全球對氣候變化問題的認識不斷深化，國際社會逐步意識到，必須通過節能大幅降低能源消費總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發達國家在碳排放達峰前，人均能源消費量都經歷了先增長再飽和再下降的過程。2000-2019年，美國、德國、英國、日本等國人均能源消費量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標準煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標準煤，從而推動能源消費總量下降，為實現碳總量減排提供了重要基礎。目前，已達峰的發達國家仍將節能和降低能源消費總量作為實現碳中和的關鍵措施，早在1973年就實現碳達峰的德國，提出了2050年能源消費量比2008年降低50%的雄心目標。為此，我國要如期實現碳達峰、碳中和目標，也必須在保障經濟社會發展和人民生活改善用能需求的前提下，持續提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現碳達峰，并為實現碳中和愿景打下堅實基礎。
二、完善能耗雙控制度是推動碳達峰碳中和工作的重要舉措
“十四五”是實現碳達峰的關鍵期和窗口期，能耗雙控是實現碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關鍵階段印發《方案》，進一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時。
能耗雙控是實現碳達峰碳中和目標任務的關鍵支撐。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門?！斗桨浮诽岢鐾苿幽茉辞鍧嵉吞及踩咝Ю?，倒逼產業結構、能源結構調整，有效發揮了能耗雙控倒逼的制度優勢，推動能源結構快速調整和高比例、大規模的可再生能源替代。未來我國能源結構優化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉茉聪M進行控制的考核指標，并將各省份能源要素高質量配置、深度挖潛節能潛力等作為重要考核內容?！斗桨浮诽岢鐾苿拥胤綄嵭杏媚茴A算管理，推動能源要素向單位能耗產出效率高的產業和項目傾斜，引導產業布局優化，這樣既可以改變粗放增長慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產擱淺，降低不必要的投資損失。
能耗雙控是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發展中國家，2030年之前經濟社會還將持續較快發展，能源需求保持剛性增長，在較快的經濟增速下實現碳達峰任務十分艱巨。與此同時，我國產業結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢栏窨刂颇芎膹姸?，倒逼轉方式、調結構，堅持和強化節約優先、效率優先方針的同時，進一步體現了推動各地區更加注重提高發展的質量和效益的導向?！斗桨浮诽岢鰣詻Q管控高耗能、高排放項目，加強窗口指導、實施清單管理，對不符合要求的“兩高”項目，各地區要嚴把節能審查、環評審批等準入關，金融機構不得提供信貸支持。既抓住了當前碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重，也進一步彰顯了黨中央、國務院堅決遏制“兩高”項目盲目發展的堅定決心?！斗桨浮诽岢鰧Τ~完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區能源消費總量考核。在當前可再生能源尚不能大規模替代化石能源的情況下，既堅持了必要的能源消費總量控制，又對加大可再生能源消費形成了有效激勵。
三、強化能耗雙控制度的導向性和執行力，提升碳達峰碳中和工作效能
能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進高質量發展?！斗桨浮诽岢龅哪芎碾p控目標和各項舉措將有效提升碳達峰、碳中和治理能力。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的導向性。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，必須強化戰略謀劃和系統性思維?！斗桨浮穱@統籌處理發展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關系提出了相關要求。在發展和減排方面，要求各地區各部門統籌處理好經濟社會發展與能耗雙控工作的關系，堅決遏制“兩高”項目盲目發展，有力保障能源安全，加快經濟社會發展全面綠色低碳轉型。在整體和局部方面，堅持全國一盤棋，結合地方實際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務;增加能耗總量管理彈性，對國家重大項目、可再生能源發展等實行能耗統籌，保障經濟社會發展合理用能。在激勵和約束方面，對能源利用效率提升、能源結構優化成效顯著的地區加強激勵，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標;未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，對高耗能項目實行緩批限批。同時，嚴格目標任務考核，形成有效的激勵約束機制。
《方案》進一步強化了能耗雙控制度的執行力。如期實現碳達峰、碳中和目標是一場硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施?！斗桨浮诽岢隽艘幌盗猩罨芎碾p控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場化交易、建立用能預算管理體系、深化節能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時，為了提高制度執行力，提出了一系列保障措施。一是在部門分工方面，明確了政策銜接、統計核算和協調推進等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發布能耗雙控目標完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節能監察、能源計量和統計等支撐，健全節能標準體系和節能法規標準落實情況的監督檢查。四是在隊伍建設方面，加大對各級地方政府和用能單位節能管理人員的培訓力度，充實基層能源統計人員力量。
在新形勢下，能耗雙控制度將會發揮更加積極的作用，進一步促進各地區各部門深入推進節能降耗工作，助力實現碳達峰、碳中和目標，加快推動生態文明建設和高質量發展。
完善能耗雙控制度 確保完成“十四五”目標任務
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之二
國家發展改革委能源研究所 伊文婧 白泉
近日，經國務院同意，國家發展改革委發布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮肥秦瀼芈鋵嵙暯娇倳?019年“關于推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局”重要講話中“完善能源消費雙控制度”精神的重要舉措，是加快節能提效、推動碳達峰碳中和工作、強化生態文明建設的重要制度安排?！斗桨浮返陌l布，對我國優化能源資源配置、提高能效水平、優化能源結構具有重要意義。
一、通過優化指標分配、市場交易、預算管理，優化能源資源配置
習近平總書記指出，完成能源消費總量指標，既要盡力而為，又要實事求是，對于能耗強度達標而發展較快的地區，能源消費總量控制要有適當彈性?！斗桨浮诽岢龅男路椒?，有利于進一步優化全國和各地區能源資源配置。
(一)優化指標分配方法，促進國家和地區高質量發展
各地區的能耗強度降低約束性目標和能源消費總量預期性目標，是社會各界關注的重點。在優化指標分配方法方面，《方案》提出以能源產出率為重要依據，綜合各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源消費現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環境質量狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一五年規劃目標完成情況等因素，合理確定各省(自治區、直轄市)能耗強度降低、能源消費總量目標。這一方法既綜合考慮了經濟、能源、環境等多種因素，又考慮了各地經濟發展歷史和現實，還綜合考慮了國家對各地區經濟發展的定位，旨在推動各地區高質量發展?！斗桨浮诽岢?，能耗強度降低達到國家下達激勵目標的省(自治區、直轄市)，其能源消費總量在五年規劃當期能耗雙控考核中免予考核，有利于能源要素向能耗強度下降更快、經濟發展質量更高的地區集中。
(二)推行用能指標交易，滿足發展較快地區更多用能需求
市場化是能源供需體系改革的重要方向，用能權交易是能源市場化改革的重要組成部分?！斗桨浮诽岢?，對于那些總量指標不足、需建設新項目的省(自治區、直轄市)，在確保完成能耗強度降低基本目標的情況下，可向能耗強度降低進展順利、能源消費總量指標富余的省(自治區、直轄市)有償購買總量指標，國家根據交易結果調整相關地區總量目標并進行考核?！斗桨浮诽岢龅挠媚軝嘟灰追椒?，有助于能源消費總量額度不夠用的地區滿足節能考核要求。
(三)實施用能預算管理，優先保障居民生活和高附加值產業用能
既要保障能源需求的合理增長，又要遏制不合理能源需求，如何考慮能源需求的合理性和能源保供的優先級，是實施能耗雙控的難點所在?！斗桨浮诽岢?，各省(自治區、直轄市)要編制用能預算管理方案，預留一些能耗指標，用于保障居民生活、現代服務業、高技術產業和先進制造業，體現了以人民為中心、推動高質量發展的要求?！斗桨浮诽岢?，推動能源要素向單位能耗產出效益高的產業和項目傾斜，這意味著能耗指標要用于發展能耗低、附加值高的產業，推動產業結構優化。建立用能預算管理制度，能推動各地區將有限的能源資源用于優先滿足人民美好生活需要和經濟高質量發展，在最大程度上摒棄“敞開口子供應能源、無限制使用能源”的粗放發展模式，遏制“兩高”項目盲目發展。
(四)預留能源消費總量指標，支持國家重大項目建設
《方案》提出要求，國務院有關部門制定新增用能需求較大的產業規劃、布局重大項目建設時，要加強與能耗雙控政策的協調，形成政策合力。由黨中央、國務院批準建設且在五年規劃當期投產達產的有關重大項目，經綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務院備案后，在年度和五年規劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。通過統籌國家重大項目和能耗雙控政策，增強政策之間的協同性，保障重大項目順利實施。
二、通過源頭控制、過程管理、結果考核，持續提高能源利用效率
能耗雙控目標能否能順利完成，與經濟的增速和結構緊密相關，其中，高耗能項目的影響最為突出?！斗桨浮诽岢鋈婕訌娔茉聪M側事前、事中、事后管理的一系列舉措，有利于推動我國能源效率持續提高。
(一)強化節能審查制度，提升新上項目能效水平
對新建項目能源利用效率進行事前謀劃和嚴格準入，能夠有效避免采用低效落后工藝和設備?！斗桨浮诽岢?，要嚴格實施節能審查制度，從源頭上嚴控新上項目能效水平;新上高耗能項目必須符合國家產業政策且能效達到行業先進水平;未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，在節能審查等環節對高耗能項目緩批限批，新增高耗能項目須實行等量減量替代。堅決管控高耗能高排放項目，對新增能耗5萬噸標準煤以上的“兩高”項目，國家發展改革委還將會同有關部門加強窗口指導?？刂坪眯略龈吆哪茼椖磕苄?，有利于行業整體能源效率水平提高。
(二)加大節能管理力度，提高重點用能單位能源效率
項目投產后，加強用能過程管理、提升節能管理能力，是企業節能的重中之重。重點用能單位能源消費量占全國能源消費總量近60%，抓住重點用能單位就抓住了節能工作的牛鼻子?！斗桨浮诽岢?，重點用能單位要加強先進節能技術和產品推廣應用，鼓勵開展節能技術改造，深挖節能潛力;要加強能源計量和統計能力建設，建立健全能源計量體系。為更好指導企業落實《節約能源法》要求，《方案》提出，政府要推動重點用能單位完善能源利用狀況報告制度，加強重點用能單位能耗在線監測系統建設;加強節能監察能力建設，壓實執法主體責任。通過企業自身提高節能管理能力，政府督促企業做好節能工作，不斷提升重點用能單位能源效率。
(三)完善能耗雙控考核，推動各地區能耗強度持續降低
能耗雙控考核是年度和每個五年規劃期針對地方政府能耗雙控工作開展的事后評價?！斗桨浮分赋?，要增加能耗強度降低指標考核權重，合理設置能源消費總量指標考核權重;強化考核結果運用，考核結果交由干部主管部門作為對省級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據，獎勵優秀、懲罰落后，對進度嚴重滯后、工作不力地區進行嚴厲問責。發揮能耗雙控考核的“指揮棒”作用，推動各地區能源利用效率持續提高。
三、通過預留指標、超額免計、完善統計，推動能源結構優化
在能源消費側推動“高效使用能源”與“多用可再生能源”融合發展，是全球能源低碳轉型的大勢所趨，也是國際國內關注的熱點話題?！斗桨浮吩趥鞒形覈茉聪M側管理制度的基礎上，進一步增加了鼓勵更多使用可再生能源的制度設計，有利于我國加快能源消費側革命，為未來重塑能源消費形態奠定基礎。
(一)超額可再生電力消納量不納入總量考核，鼓勵可再生能源消費
可再生能源具有清潔、低碳等特點，是碳達峰、碳中和背景下加快發展的重要方向?！斗桨浮诽岢?，根據各省(自治區、直轄市)可再生能源電力消納和綠色電力證書交易等情況，對超額完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區年度和五年規劃當期能源消費總量考核。這一政策可以激勵地方更積極的開發并使用可再生能源，加快能源結構調整進程。
(二)加強非化石能源消費統計，更好呈現能源結構調整效果
長期以來，核電、光伏、風電等非化石能源在我國能源結構中占比較小，統計基礎比較薄弱?！斗桨浮诽岢?，國家統計局要會同國家能源局做好全國非化石能源消費統計工作，指導各省(自治區、直轄市)完善非化石能源消費統計。進一步完善非化石能源統計工作，將對我國完善能源消費統計制度，夯實碳達峰、碳中和統計核算基礎發揮重要作用。
《方案》的發布，對于我國加快推進能源生產消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節約制度，推動節能和碳達峰、碳中和目標順利實現，將發揮重要作用。
以提升能源產出率為導向 加快推動高質量發展
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之三
國家發展改革委能源研究所 田智宇
提高能源資源利用效率，是加快生態文明建設、推進人與自然和諧共生現代化的重要舉措。立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，我國不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續提升能源產出效率，以盡可能少的能源消耗創造盡可能多的經濟社會環境效益。近日，經國務院同意，國家發展改革委發布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出以能源產出率為重要依據，優化能耗雙控指標分解落實，這對進一步推動高質量發展具有重要意義。
一、持續提升能源產出率是推動高質量發展的基本要求
能源產出率指單位能源投入的經濟產出，持續提升能源產出率是經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的重要標志。我國能源消費總量大、化石能源比重高，經濟增長對高耗能、高排放產業依賴程度較高，要轉變傳統粗放發展模式，引領經濟發展走向更高形態，必須把提升能源產出率作為重要目標，這是高質量發展的基本要求。
我國節能降耗取得顯著成就，但能源產出率與發達國家仍存在明顯差距。黨的十八大以來，我國單位GDP能耗累計降低24.4%，節能量占同時期全世界節能量一半左右。但與其他國家相比，我國經濟增長的能源投入代價仍明顯偏高。2018年，我國能源產出率是世界平均水平的74%，僅為發達國家平均水平的48%。同時，我國地區之間能源產出率差距較大，最發達省份與最不發達省份之間相差達8倍以上?？紤]到發達國家能源效率還在持續進步，我國要縮小與發達國家的差距，到2035年基本實現社會主義現代化發展目標，必須持續大幅提升能源產出率，這是構建高質量現代化經濟體系的根本要求。
破解資源環境約束和矛盾，必須從源頭上持續提升能源產出率。我國化石能源消費總量大、強度高，需求仍在持續增長，帶來的資源、環境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國大氣污染物排放標準總體達到國際先進水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續上升，要進一步改善生態環境質量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時，要實現碳達峰、碳中和目標，在加快優化能源結構的同時，也必須有效控制能源需求過快增長，避免碳排放負擔進一步加劇。此外，考慮到太陽能、風能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會帶來一定的生態環境影響，在建設美麗中國過程中，各類能源品種開發利用都要把提高產出率放在首位。
把能源產出率放在優先位置，大力提升節能工作效能。長期以來，一些地區經濟發展片面追求GDP擴張，將經濟增長與能源轉型、環境保護對立起來，甚至擔心解決能源環境問題會影響經濟發展。同時，通過把能源產出率作為重要標尺，融入能源開發利用全過程和各領域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負荷，大量節約末端治理投資。同時，由于能源產出率是相對指標，也有利于不同地區平衡經濟、能源、環境相互關系，實現各類要素合理優化配置。
二、引導各地區把發展重心轉向提升質量和效益上來
推動區域綠色協調，形成優勢互補發展格局，是高質量發展的重要支撐。我國地區發展不平衡問題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優化能源要素配置、提升系統效率等方面還有很大空間?！斗桨浮吠ㄟ^優化能耗雙控指標分解落實，把中央關于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到了實處，樹立了政績考核的新導向。
提升能源產出率不是限制用能，目的是提高發展的質量和效益。在現代化發展新階段，傳統“大量生產、大量消耗、大量排放”的發展方式已經難以為繼，必須創新更高效率的發展模式?！斗桨浮芬蕴嵘茉串a出率為導向，有利于扭轉片面追求GDP、投資增長等傾向，促進經濟社會發展全面綠色轉型。同時，《方案》增加了能源消費總量管理彈性，對化石能源和非化石能源消費區別對待，也為各地區優化不同行業、不同品種能源資源配置，重塑能源生產和消費模式創造了更大空間。
充分考慮地區之間的共性和差異，促進綠色發展良性競爭。當前，我國地區之間競爭主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產生了發展趨同、重復建設等現象?！斗桨浮钒涯茉串a出率作為主要依據，考慮了各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源資源稟賦、環境質量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標任務，并對國家重大項目實行能耗統籌。與以往不同的是，《方案》既體現了推動綠色發展成為普遍形態的共同要求，又充分考慮了地區實際狀況，有利于激勵地區之間良性競爭，引導培育綠色發展比較優勢。
區別設置基本目標和激勵目標，激發各地區主動性和創造性。提升能源產出率是一項復雜的系統工程，既需要瞄準國際國內先進水平，不斷縮小技術、產業等方面的差距，也要勇于創新發展理念、模式和業態，努力實現綠色跨越發展?！斗桨浮窂母鞯貐^實際出發，既制定了能耗強度降低即能源產出率提升的基本目標，作為綠色高質量發展的底線約束;同時，也對各地區制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，出臺了相應的鼓勵政策，引導各地區發揮主動性和創造性，增強綠色發展內生動力。
三、推動各地區結合實際持續提升綠色高質量發展水平
提升能源產出率不是一蹴而就，也不是簡單要求各地區在能源產出率上達到同一水平，而是要結合各地區實際條件，不斷探索創新各具特色的高質量發展路徑?！斗桨浮吩谀芎膹姸冉档湍繕朔纸庵袑δ茉串a出率較低的地區提出更高要求，在能耗總量目標分解中對能源產出率較高的地區適度傾斜，有利于加快推動各地區實現綠色發展和協同發展。
能源要素配置要向經濟發展優勢地區適度傾斜。隨著我國主體功能區戰略實施，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢越發明顯，帶動能源需求分布格局出現明顯變化?！斗桨浮纷裱洕l展客觀規律，在能源消費總量目標分解中明確提出，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。這既有利于推動經濟發展優勢地區承載更多的人口和產業，在全社會財富創造中發揮更大作用，也有利于引導資源環境脆弱地區更加注重保護生態環境、合理控制化石能源開發利用強度，避免自然財富、生態財富過度消耗。
新增長極要在能效趕超發展中發揮引領示范作用。我國經濟發展優勢地區能源產出率普遍高于全國平均水平，但與發達國家或國際大都市相比仍有明顯差距。在打造經濟新增長極過程中，經濟發展優勢地區要發揮市場化程度高、企業創新能力強等優勢，在能效趕超發展中發揮引領示范作用。通過全面對標國際領先能效標準，大幅提升新建產能能源產出率要求，創新能源管理市場化機制等，有效釋放綠色低碳消費、綠色技術創新等巨大內需潛力，引領我國向全球綠色低碳創新發展大國強國加快轉變。
區域統籌推進一體化綠色發展。我國經濟發展優勢地區普遍為能源凈調入地區，在全國一盤棋發展要求下，要統籌兼顧效率與公平，推進資源輸出地區和調入地區綠色協調發展。經濟發展優勢地區要轉變自給自足等發展理念，降低化石能源利用強度，加大對區域外清潔能源的消納利用。同時，能源生產率低的地區要努力趕上，強化節能提高能效力度，不斷趨向全國平均水平。此外，要優化遠距離跨區輸煤、輸電布局，加強區域能源協調一體發展，減少長距離輸送、重復建設等導致的能源浪費。
“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，是全方位推進高質量發展的關鍵時期。碳達峰、碳中和目標對能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續堅持和完善能耗雙控，強化提升能源產出率目標導向，加快產業結構、能源結構優化升級，促進綠色低碳技術創新應用，助力實現碳達峰、碳中和目標，推動高質量發展取得更大進步。
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